ILO:n alkuperäiskansoja ja heimoja itsenäisissä valtioissa koskeva kansainvälinen sopimus (nro 169)
ILO:n alkuperäiskansoja ja heimoja itsenäisissä valtioissa koskeva kansainvälinen sopimus (nro 169)
Kansainvälinen työjärjestö ILO on laatinut vuonna 1989 alkuperäiskansasopimuksen (nro 169). Syyskuussa 2001 ILO:n yleissopimuksen oli ratifioinut 14 valtiota: Tanska, Norja, Alankomaat, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Fidzi, Guatemala, Honduras, Kolumbia, Meksiko, Paraguay, Peru ja Argentiina.
Yleissopimus määrittelee alkuperäis- ja heimokansoiksi sellaiset alueellaan vuosisatoja asuneet alkuperäis- ja heimokansat, jotka ovat suurelta osin säilyttäneet perinteiset elämäntapansa ja elinkeinonsa. Niiden elintaso on yleensä alhaisempi kuin valtaväestön. Niille pyritään takaamaan samantyypiset oikeudet kuin kansallisille vähemmistöille, mutta niiden kiinteä yhteys perinteisesti asuttamansa alueen maahan ja luontoon edellyttää tiettyjä oikeuksia.
ILO:n yleissopimuksen kolme keskeistä tarkoitusperää ovat toisen artiklan mukaan 1. ihmisoikeuksien ja tasa-arvon takaaminen alkuperäis- ja heimokansoihin kuuluville henkilöille, 2. kyseisten kansojen sosiaalisten, kulttuuristen ja taloudellisten oikeuksien toteuttaminen niiden identiteettiä, tapoja ja instituutioita kunnioittaen ja 3. niiden auttaminen kaventamaan sosiaalis-taloudellisia eroja suhteessa muuhun väestöön.
Artiklan 2. kappaleessa korostetaan ns. itseidentifikaatiota. Kappaleessa todetaan, että alkuperäiskansaa määriteltäessä "on olennaisena pidettävä sitä, että kansa pitää itseään alkuperäis- ja heimokansana". Edelleen 1 artiklan 3. kappaleessa mainitaan, ettei termin "kansa" käyttö ole ILO:n yleissopimuksessa sidoksissa siihen, mitä kansalla yleisesti tarkoitetaan kansainvälisessä oikeudessa.
Sopimus sallii erityistoimenpiteet - ns. positiivisen erityiskohtelun - suojeltavien kansojen jäsenten, instituutioiden, omaisuuden, työvoiman, kulttuurin ja ympäristön suojelemiseksi yhteisymmärryksessä suojeltavien kansojen kanssa (artikla 4).
Yleissopimus sisältää useita viittauksia kulttuurin käsitteeseen ja kulttuurin merkitykseen myös taloudellisten ja maahan liittyvien toimintojen kannalta. Esimerkiksi 13. artiklan mukaan valtioiden tulee kunnioittaa "sitä erityistä merkitystä, joka kysymyksessä olevien kansojen suhteella siihen maahan tai alueeseen, jolla he asuvat tai muuten käyttävät, on niiden kulttuurille ja henkisille arvoille". Maankäyttöä koskevat monet muutkin artiklat. Sopimuksen 13.-19. artiklat säätävät alkuperäis- ja heimokansojen oikeudesta maahan, ympäristöön ja osittain luonnonvaroihin. Valtioiden tulee kunnioittaa sitä erityistä merkitystä, joka kyseisten kansojen suhteella perinteisesti asuttamaansa maahan on niiden kulttuurille ja henkisille arvoille. Kyseisille kansoille on tunnustettava omistus- ja hallintaoikeus noihin maihin. Tässä tarkoitetaan peräti kollektiivisia oikeuksia. Saamelaiskäräjät pitää tärkeänä, että sopimus hyväksyy alkuperäiskansoille oikeuden omiin perinteisiin maihin ja hyväksyy, että näillä oikeuksilla on kollektiivinen luonne.
ILO:n yleissopimuksessa on säännöksiä työoloista, koulutuksesta, sosiaaliturvasta, viestintävälineistä sekä yhteydenpidosta ja yhteistyöstä yli rajojen. Niistä mainittakoon erityisesti valtioiden velvollisuus myöntää asianmukaisia varoja suojeltavien kansojen omien opetuslaitosten perustamista ja toimintaa varten (artikla 27). Ko. kansoihin kuuluvat lapset on mahdollisuuksien mukaan opetettava lukemaan ja kirjoittamaan omaa äidinkieltään (artikla 28).
Erityisen tärkeää ILO:n yleisopimuksessa on sen tunnustaminen, että alkuperäis- ja heimokansoilla on oikeus identiteettiin ja elämäntapaan perinteisillä alueillaan. Niitä ei pyritä sulauttamaan valtaväestöön sivistyksen nimissä. Niille tulee tunnustaa oikeus elää harmoniassa luonnon kanssa perinteisillä alueilla. Uudessa sopimuksessa nro 169, verrattuna vanhaan sopimukseen nro 107, sisältö on kääntynyt ylösalaisin siten, että paternalismin sijaan on tullut kulttuurinen tasa-arvoisuus sekä pluralismin hyväksyminen ja huomioon ottaminen. Saamelaiskäräjät pitää tärkeänä sitä, että sopimukseen liittyneet valtiot sitoutuvat ryhtymään erityistoimiin alkuperäiskansojen kulttuurin ja kielen sekä sosiaalisen ja taloudellisen aseman turvaamiseksi. Sopimuksessa on asetettu valtiolle velvollisuus pitää yllä yhteyksiä alkuperäiskansaan sen omien järjestöjen ja elinten kautta.
Suomi ei ole vielä voinut ratifioida ILO:n alkuperäiskansasopimusta, koska Suomen lainsäädäntö ei vastaa sopimuksen määräyksiä saamelaisten maahan ja veteen sekä luonnonvaroihin kohdistuvien omistus- ja hallintaoikeuksien osalta. Suomen eduskunta edellytti 1995 muun muuassa saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevassa vastauksessaan (EV 14.2. 19945/HE 248/1994 vp) hallituksen laativan mitä pikimmin selvityksen siitä, millä tavoin ja millaisin käytännön vaikutuksin esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioimiselle ovat poistettavissa. Lisäksi eduskunta edellytti perustuslakivaliokunnan saavan selvityksen välittömästi käsiteltäväkseen.
Saamelaisten maaoikeuksien (maa- ja vesioikeudet) selvitystyö on jo 1993 annettu silloisen saamelaisvaltuuskunnan tehtäväksi pyrkimyksenä hallituksen esityksen muotoon laadittava ehdotus. Hallituksen olisi tuettava saamelaisvaltuuskunnan työtä jatkavan saamelaiskäräjien (1996-) selvitystyötä kaikin keinoin. Keskeisenä syynä selvitystyön hitaaseen etenemiseen saamelaiskäräjillä on ollut se, ette valtiovalta ole myöntänyt työhön tarvittavia resursseja. Suomen oikeusministeriö päätti 25.5.1999 kutsua OTT Pekka Vihervuoren tekemään selvityksen saamelaisten oikeudesta maahan, veteen ja luonnonvaroihin sekä perinteisiin elinkeinoihin. Selvityksen aluksi todetaan, että asia liittyy keskusteluun saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta sekä kysymykseen ILO: n yleissopimuksen ratifioinnista tai oikeammin ratifioinnin esteiden poistamisesta. Selvitysmies päätyi ehdottamaan saamelaisten kotiseutualueen maaoikeusneuvoston perustamista. Maaoikeusneuvostossa olisi sekä saamelaisten että alueen kuntien edustus. Maaoikeusneuvosto olisi julkisoikeudellinen toimielin, joka valvoisi saamelaisväestön ja muun paikallisen väestön oikeuksia ja etuja maan ja vesien käyttöä koskevissa kysymyksissä siten kuin laissa säädetään. Maaoikeusneuvosto asetettaisiin saamelaiskäräjien toimikaudeksi. Toimialue olisi saamelaisten kotiseutualue. Neuvostossa olisi neljä saamelaiskäräjien nimeämää jäsentä ja neljä saamelaisten kotiseutualueen kuntien nimeämää jäsentä, joilla kaikilla olisi henkilökohtainen varamies. Neuvosto valitsisi keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Kolttien luottamusmiehellä olisi mahdollisuus osallistua kokouksiin. Esittelijänä toimisi saamelaiskäräjien palveluksessa oleva henkilö. Vihervuoren esitys ei edennyt eduskuntaan. Oikeusministeriö asetti vuonna 2000 maaherra Hannele Pokan johtaman toimikunnan selvittämään saamelaisten maaoikeusasioita ja tekemään ehdotuksen siitä, miten saamelaisten kotiseutualueella valtion mailla voidaan yhtäältä turvata saamelaisten alkuperäiskansan oikeudet ylläpitää ja kehittää kulttuurimuotoaan ja perinteisiä elinkeinojaan ja toisaalta ottaa huomioon paikalliset olosuhteet ja niiden kehittämistarpeet. Tarkoituksena oli, että ehdotuksen jälkeen Suomi voisi ratifioida Kansainvälisen työjärjestön (ILO:n) alkuperäiskansasopimuksen nro 169. Toimikunnan mietintö ei edennyt eduskuntaan. Maaoikeusasioiden selvitystyö jatkuu sekä käräjillä että ministeriössä. Käräjien oma työryhmä on valmistellut oman selvityksensä ensimmäisen osan 2002.
Norjassa ilmestyi lakiehdotus maiden hallinnasta ja oikeudesta Finnmarkin läänin alueella 2002 (Forslag til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturresurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) Od. prp. nr. 53 (2002-2003)). Laki ei tyydyttänyt Saamelaiskäräjiä, joten lainvalmistelutyö saamelaisoikeuksien vahvistamiseksi jatkuu. Huomattava on, että Norjassa ILO:n alkuperäiskansasopimuksen vaatimukset täyttävä subjekti saattaa muodostua Finnmarkin maanhallintahallinnosta (grunnforvaltning), jonka hallitus koostuisi alueen kuntien sekä saamelaisten edustajista. Ruotsissa puolestaan subjektin muodostaisivat lainsäädännön vanhastaan tunnustamat ja saamelaisten poronhoito-oikeuden kollektiivisena subjektina toimivat lapinkylät. Ruotsissa selvitystyö ILO:n yleissopimuksen ratifioimiseksi aloitettiin helmikuussa 1999.
Suomi ja Ruotsi eivät ole ratifioineet ILO:n yleissopimusta nro 169. Kyseisen yleissopimuksen subjektina ovat alkuperäiskansat ryhminä. Alkuperäiskansoihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista yleissopimus ei lausu mitään, eikä tästä syystä pyri määrittelemään tällaisia henkilöitä. Suomessa ja Norjassa saamelainen alkuperäiskansa määritellään perustuslaissa sekä Ruotsissa hallitusmuodossa. Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin, Norjan perustuslain lisäyksen 110 (a) §:n sekä Ruotsin hallitusmuodon 1 luvun 2 §:n mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Kulttuuri-itsehallintoa toteuttamaan on perustettu Saamelaiskäräjät.
Sisällysluettelo: Politiikka, järjestäytyminen ja organisaatiot
ILO Convention (No. 169) concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independet Countries
Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (ILO No. 169). The International Labour Organization (ILO) drafted this Convention concerning indigenous and tribal peoples in 1969. By September 2001, the following states had ratified the Convention: Denmark, Norway, the Netherlands, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, Columbia, Mexico, Paraguay, Peru and Argentina.
The Convention defines as indigenous and tribal peoples those that have lived in their regions for centuries and who have retained some or all of their own social, economic, cultural and political institutions. Their standards of living are generally lower than those of the majority populations. The Convention attempts to guarantee them similar rights to those of national minorities, but their close relation with the lands and natural environments of the regions they have traditionally inhabited implies some special rights. According to Article 2 of the ILO Convention, its three major aims are
(a) to ensure that members of these peoples benefit on an equal footing from the rights and opportunities which national laws and regulations grant to other members of the population;
(b) to promote the full realisation of the social, economic and cultural rights of these peoples with respect for their social and cultural identity, their customs and traditions and their institutions;
(c) to assist the members of the peoples concerned to eliminate socio-economic gaps that may exist between indigenous and other members of the national community.
Paragraph 2 of Article 1 emphasizes self-identification, stating: Self-identification as indigenous or tribal shall be regarded as a fundamental criterion for determining the groups to which the provisions of this Convention apply. And Paragraph 3 of the same Article stipulates that use of the term "peoples" in this Convention should not be construed as having any implications as regards the rights which may attach to the term under international law.
The Convention allows for the use of special measures, so-called positive discrimination in order to safeguard the persons, institutions, property, labour, cultures and environment of the peoples concerned with the agreement of the peoples being protected (Article 4).
The Convention contains several references to the concept of culture and to its importance with regard to measures concerning the economy and the land. For example, Article 13 stipulates that governments should respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship . Several other articles also refer to the use of the land. Articles 13-19 define the right of indigenous and tribal peoples to the land, the environment and in part to the natural resources. The rights of the peoples concerned to the ownership and possession of the land must be recognized. This embraces collective rights. The Saami Parliament considers it important that the Convention provides for the right of indigenous peoples to the lands they traditionally inhabit and accepts that these rights have a collective nature.
The ILO Convention also contains stipulations on conditions of work, education, social security, means of communication, and contacts and cooperation across borders. Of these, the obligation of governments to provide appropriate resources for the establishment and operation of these people s own educational facilities (Article 27) is particularly noteworthy. The children of the peoples concerned must, wherever practicable, be taught to read and write in their own indigenous languages (Article 28).
Of particular significance in the ILO Convention is its recognition of the right of indigenous and tribal peoples to an identity and a way of life in their traditional lands. No attempt should be made to assimilate them into the majority population in the name of civilization. The contents of the new Convention (No. 169) are diametrically opposite to those of the previous one (No. 107) in that paternalism has been replaced by cultural equality and the acceptance of, and respect for, pluralism. The Saami Parliament considers it important that governments that have ratified the Convention should pledge themselves to taking special measures to safeguard the cultures and languages and the social and economic positions of indigenous peoples. The Convention obliges governments to maintain contacts with the indigenous peoples through their own organizations and institutions.
Finland has not yet been able to ratify the ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples because Finnish law does not correspond with the stipulations of the Convention regarding the rights of the Saami to the ownership and possession of the land and waters and the natural resources. In 1955, the Parliament of Finland in its response (EV 14.2. 19945/HE 248/1994 ) pertaining to matters including the cultural autonomy of the Saami called on the government make a report at the earliest instance on the means and practical consequences of removing obstacles to ratification of the ILO Convention. Moreover, the Parliament called for the report to be passed to the Parliamentary Standing Committee on the Constitution for immediate review.
The task of establishing the Saami rights to the land had been given to the Saami Delegation back in 1993 with the intention of producing a draft proposal for a government bill. The government was to give complete support for this work to the Saami Parliament (which took over from the Saami Delegation in 1996). The main reason for the slow progress in the task of defining the land rights, however, was the insufficient resources for it provided by the state. On 25 May 1999, the Finnish Ministry of Justice commissioned Pekka Vihervuori to draw up a report on the rights of the Saami to the lands, the waters and the natural resources and to their traditional sources of livelihood. At the beginning of the report, it is stated that the matter is connected with the debate on the cultural autonomy of the Saami and the question of the ratification of the ILO Convention, or rather of the removal of obstacles to its ratification. The Vihervuori report proposed that a land rights council for the homeland of the Saami should be established. Both the Saami and the local municipalities would be represented on the council, which would be a legal organ supervising the rights and interests of the Saami and the rest of the local population in questions regarding the use of the lands and the waters as provided for in the law. The land rights council was to be established for the period of office of the Saami Parliament. It would have four members nominated by the Saami Parliament and four representing the municipalities of the Saami homeland, each with a deputy member. The council would elect from among its members a chairperson and a vice-chairperson. An elected official of the Skolt Saami was to be given the opportunity to take part in meetings of the council, and an official of the Saami Parliament was to act as referendary to the council. Vihervuori's proposals were never presented in the form of a bill to the national parliament because of opposition to them by the Saami Parliament. Again in 2000, the Ministry of Justice set up a committee under Hannele Pokka, the Governor of the Province of Lapland, to establish the Saami s rights to the land and to draft a proposal for safeguarding the rights of the Saami living on state-owned land in the Saami Homeland to maintain their culture and their traditional occupations on the one hand, while on the other taking local conditions and their developmental needs into account. It was intended that after this proposal, Finland would be able to ratify the ILO Convention on Indigenous Peoples. The report of the committee was never presented to the state parliament. The task of elucidating the land rights of the Saami continues in both the Saami Parliament and in the Ministry of Justice. A working group set up by the Saami Parliament prepared the first part of its own report in 2002.
In Norway, a law proposal to establish the Saami s rights to the land (Forslag til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) Od. prp. nr. 53 (2002-2003)) was published 2002. An instrument that would satisfy the requirements of the Convention may be the Finnmark Land Administration (Grunnforvaltning), which is made up of representatives of the municipalities and the Saami population of the region. However.the law proposal didn't satisfy the Saami Parliament. Thus the task of elucidating the land rights of the Saami continues. In Sweden such a body might be constituted by the Lapp Villages, which have long been recognized by the law and which operate as a collective legal organ in the reindeer husbandry legislation of the Saami. The task of elucidating the possibilities of ratifying the ILO convention was initiated in Sweden in February 1999.
Finland and Sweden have thus not ratified ILO Convention No. 169. The subjects of this Convention are indigenous peoples as groups. The convention has nothing to say about the rights of individual members of indigenous peoples, and therefore it makes no attempt to define such persons. Finland has defined the Saami as an indigenous people in Section 17 §:n 3 of the Finnish Constitution. By ratifying the ILO-convention Norway has recognised the Saami as an indigenous people. According to the constitution of Finland, Section 110 (a) of the Codicil to the Norwegian Constitution and Section 1 (2 §) of the Swedish Constitution the Saami indigenous people has the right to maintain and develop its own language and culture. The Saami Parliaments were established to implement cultural self-determination.
